Implementation arrangements as institutions: Assessments and prospects

INTRODUCTION

In 2007, the German government adopted the parental leave benefit scheme. Although this was a federal-level social policy, it was the responsibility of the German states (Länder) to establish the structures for its implementation. The Länder opted for quite different implementation arrangements, resulting in varied outcomes. In the state of Baden-Württemberg, the implementation was entrusted to the state bank, which established a dedicated infrastructure specifically for this purpose. In the city-state of Bremen, the administration of the program was managed by the social welfare offices. In the former case, the implementation proceeded smoothly and efficiently. However, in the latter, the implementation of the policy scheme was characterized by significant delays, as the responsibilities were added to an already overburdened administration. This led to a waiting period of up to 4 months after the birth of their child before receiving their first financial payment (Adam et al., 2019). Essentially, this left young parents struggling with a single income.

This example vividly demonstrates that the choice and design of implementation arrangements are actually “fundamental empirical elements of public policy” (Schneider & Sidney, 2009, p. 104), especially in times when administrative resources already seem overstretched by an ever-increasing number of tasks but limited capacities (Fernández-i-Marín et al., 2024). Governments worldwide are grappling with significant challenges such as climate change, migration, and growing inequality. Public policies serve as the primary tools for addressing these complex issues. However, the production of these policies often introduces administrative burdens, stemming from the need for thorough implementation and enforcement. To alleviate the strain on public administration during such demanding times, it is thus crucial to ensure that implementation processes function efficiently. By optimizing these structures, governments can avoid the proliferation of unnecessary policies, thereby streamlining efforts to tackle the prevailing issues effectively.

Despite the critical importance of implementation structures and arrangements, or “implementation polity” as termed by Sager and Gofen (2022), further progress in this research area is impeded by several shortcomings in the literature. The current state of research on implementation arrangements has several blind spots that hinder the development of suitable solutions. While the literature offers some insights into the inter-temporal dynamics of implementation arrangements, we know much less about the factors influencing the selection of different arrangements. Specifically, why do governments in different contexts choose various implementation arrangements, even for similar policy measures? What determines the selection of specific arrangements? Additionally, what impact does this choice have on the effectiveness of public policies? Existing scholarship provides little to no answers to these critical questions.

In this introductory section of the special issue on “Implementation Arrangements in the Era of Grand Challenges,” we offer a brief and systematic overview of the literature on implementation structures, identifying certain gaps and underlying biases. Notably, there is a strong focus on individual cases, environmental and climate policy, and certain world regions such as the United States and Europe. We conclude this introduction by showing how the contributions in this Special Issue address some of these shortcomings. Although some gaps still remain, we are convinced the collective efforts underlying this special issue have advanced the study of implementation structures and arrangements substantially.

THE CONCEPT OF IMPLEMENTATION ARRANGEMENTS AND ITS ANALYSIS

Implementation arrangements and structures have long been a concern in the fields of public policy and public administration research. The central debate has revolved around whether public policies are typically carried out by a “single lonely organization” (Peters, 2014, p. 132) or if a “multiorganizational analytic perspective” (Hjern & Porter, 1981, p. 201) is necessary for a comprehensive understanding of the implementation process (Sætren & Hupe, 2018). Additionally, some scholarly contributions have examined how the types of actors involved in these implementation arrangements—such as governmental, business, and non-profit organizations—have changed over time (Hall & O'Toole, 2000). A substantial body of literature indicates that implementation arrangements increasingly involve multiple actors from both the public and private sectors (Steinebach, 2021; Thomann et al., 2018).

We start from the assumption that all policies require some institutional arrangements to convert abstract policy ideas and desires into real-world actions designed to alter the policy addressees' behavior (May, 2015). In line with the definition provided by Hjern and Porter (1981), we understand implementation structures and arrangements as the “administrative entity that program implementors use to achieve objectives within programs” (p. 211). This entity can encompass “clusters of components from both public and private organizations” (Hjern and Porter (1981, p. 211)) that may be located at the same or different levels of government (see also Casula, 2022; Steinebach, 2021). This way, implementation structures do form institutions in their own right (Peters, 2014).

To evaluate how the concept of implementation arrangements and structures has been addressed in public policy and administration literature, we conducted a systematic literature review. We extracted all articles from the Web of Science that included the keywords: implementation AND policy AND structure*, as well as implementation AND policy AND arrangement* in their abstracts. Our search targeted journals ranked in the First and Second Quartile (Q1 and Q2) of the “Public Administration” and “Political Science” categories. In total, we retrieved approximately 1361 articles between the year 1990 and 2022. From this collection, we selected a subset using a random number generator. We carefully reviewed the selected articles to determine whether they genuinely addressed implementation structures, as opposed to coincidentally including the keywords for unrelated reasons. This iterative process continued until we compiled a final set of 210 articles, representing approximately 15 percent of the original pool.

For each article in our sample, we systematically coded a range of elements with the objective of analyzing the application of implementation arrangements over the past few decades. Our analysis focused on five key dimensions: (1) the level of analysis; (2) the methodology employed; (3) the geographical region; (4) the policy sector; and (5) whether the concept was used as an explanans (a factor explaining something) or an explanandum (a phenomenon to be explained).

In analyzing the first dimension, we focused on coding the primary level of government addressed in each study. Our analysis distinguished between several tiers of governance: the supranational level, involving entities such as the European Union or United Nations, where policies operate beyond national borders; the national level, where studies examine how national governments adopt and implement policies; the subnational, or state level, which involves analyses of regional governments managing policy implementation within their jurisdictions; and the local level, concerning municipal or community governance to understand how local authorities and institutions implement policies and projects. Moreover, we noted the number of governmental levels covered in each analysis. While some studies primarily concentrate on one level, others also consider interactions or comparisons across multiple levels.

In examining the methodologies employed, we identified the research methods utilized in each study, initially distinguishing between qualitative, quantitative, and mixed methods approaches. However, our analysis revealed that the papers typically leaned heavily toward one methodological approach, either qualitative or quantitative, and rarely integrated both.

To code the geographical areas, we concentrated on broad distinctions between continents. Specifically, we identified and categorized the regions as North America, Latin America, Europe, Africa, Asia, and Australia.

To capture the policy areas covered, we adopted a somewhat more inductive methodology. First, we recorded the descriptions of the policy areas as outlined in the text. Then, we grouped them into broader categories, including climate/environmental/water/energy policy; welfare/social policy; infrastructure/urban/housing policy; health policy; financial/fiscal/economic policy; law and order policy; education policy; technology and competition policy; development policy; fishery/agriculture/food policy; security/defense policy; and migration policy.

For the last dimension, we coded whether implementation structures were used as explanatory factors or rather treated as dependent variables. This approach helped us understand whether the study's focus was on using these structures to explain various outcomes or on analyzing the factors that shape the structures themselves. In the first case, we looked at how implementation structures clarify certain phenomena, and which specific aspects of these structures are used for that explanation. In the second case, we explored which aspects of the implementation structures are being explained and what factors account for the characteristics of these structures. Some papers do not fall into any of these two categories but instead, discuss general considerations for evaluating implementation structures. We have labeled these as “conceptual” contributions.

Figure 1 illustrates the central insights gained from our literature review. It shows that a significant number of papers focus on the local and national levels of governance. In contrast, the supranational and international levels are far less examined concerning implementation structures and arrangements. This aligns well with Steinebach et al.'s (2024) observation that international organizations often lack the capacity and structures for implementation, rendering studies of supranational implementation structures relatively rare. Our analysis also uncovers that most studies of implementation structures concentrate on a single governance level. This finding is surprising, considering the widespread general understanding that modern policy implementation frequently involves multi-level governance systems. Additionally, our analysis highlights that qualitative approaches dominate the study of implementation structures. Considering that these qualitative studies are often more detailed but naturally focus on fewer cases, it is not surprising that the study of implementation arrangements is also dominated by single case studies rather than comparative ones. Geographically, studies on implementation arrangements are predominantly situated in Europe and North America, which collectively account for approximately three-quarters of all papers in the field. This distribution suggests a regional bias that may overlook insights from other parts of the world.

In the realm of scholarly inquiry into policy implementation structures, a limited number of papers delve into conceptual discussions, offering theoretical insights into their roles and significance within policy frameworks.

Typically, implementation structures are examined as independent variables, used to explain various outcomes related to policy implementation, including effectiveness, efficiency, legitimacy, trust, fairness, and quality, such as management and accountability (Adam et al., 2019). Most studies focus on organizational-level characteristics, like internal structures, specialization, mandates, and autonomy, as well as sector-level attributes such as inter-organizational dependencies, the need for coordination, and fragmentation levels. There is overall less emphasis on the creation of agencies or authorities and emerging governance, cooperation, or collaboration forms.

Few studies treat implementation structures as dependent variables, exploring why certain governments establish independent agencies and what factors motivate these decisions. Research on decentralization, devolution, or multi-level governance remains sparse. In studies that investigate implementation structures, political factors—including partisanship, interest groups, electoral structures, and power—are predominant, followed by functional explanations such as operational, financial, or personal capacity and the unique aspects of specific policies. Path dependency or legacy factors are less frequently considered.

Figure 2 builds on these earlier insights by illustrating the policy areas covered in various studies. It reveals that the majority of publications focus on implementation structures in climate and environmental policy, followed by welfare state and social policy, as well as infrastructure and housing, health, and financial and economic policy. The prominence of the first two policy areas is consistent with the overall distribution of policy implementation. While social policy was particularly significant in the early contributions to policy implementation research (Fernández-i-Marín et al., 2025), environmental policy has been pivotal in studies on EU compliance (Bondarouk & Mastenbroek, 2018).

These insights derived from our literature analysis have enabled us to differentiate between “typical” and more “atypical” perspectives on implementation structures and arrangements. A “typical” study in this domain generally concentrates on a (1) single level of governance, often focusing on either the local or national level. Methodologically, such studies are (2) predominantly qualitative, often utilizing a single case study approach to derive insights. These investigations are frequently centered geographically on regions such as (3) Europe and North America. The policy areas most commonly scrutinized are (4) climate and environmental policies. Additionally, within these studies, implementation structures are typically regarded as (5) independent variables, used to explain the success or failure of specific policies. In contrast, studies that adopt quantitative, comparative methodologies, addressing multiple levels of government and extending their focus beyond Europe, the United States, and traditional fields like environmental and climate policy, are relatively scarce. Additionally, existing analyses seldom delve into the underlying reasons why certain policies are structured in specific ways, leaving gaps in our understanding of the decision-making processes behind the selection and design of certain implementation structures.

CONTRIBUTIONS TO THIS SPECIAL ISSUE

In the previous section, we identified several dominant trends as well as shortcomings in research on implementation structures. In this section, we offer a detailed exploration of how the various contributions in this special issue advance our understanding of policy implementation structures and arrangements. Table 1 presents the characteristics of the papers across the five dimensions discussed earlier.

The Special Issue features several studies that focus on the subnational (state) level and explore policy implementation arrangements across all levels of governments. For instance, Schröder and Watson (2025) systematically map the organizations involved in implementing the water framework in Germany. They illustrate how these structures, which differ by German states (Länder), impact the participatory potential within these regions.

Similarly, the Special Issue includes several quantitative studies on implementation structures, one of which combines both quantitative and qualitative insights. Green and Koebele (2025) examine how variations in state policy implementation approaches influence the structure and mode of coordination within multilevel governance systems, and they assess the impact these differences have on policy implementation processes. The authors blend a quantitative mapping of the implementation structures with qualitative information on the resulting coordination modes. The Special Issue also includes several studies that explore implementation structures in a comparative manner. For instance, Ottone and Barbieri (2025) examine the implementation arrangements for research and innovation policies in four European countries—Italy, Spain, France, and Germany. Meanwhile, Dallara and Lacchei (2025) investigate the implementation arrangements for asylum appeals in Italy, France, and Greece. Nesti et al. (2025) further analyze and compare pilot implementation schemes for minimum income programs at the city level, examining and comparing on Barcelona and Utrecht.

In terms of geographical coverage, this Special Issue not only includes studies focusing on “commons” subjects (Europe and the North Americas) but also explores other world regions. For example, Waheed (2025) investigates the concept of absorptive capacity as a distinctive approach to understanding implementation arrangements within resource-scarce public sector organizations, using Bangladesh as a case study. Similarly, both Ma et al. (2025) and Ran et al. (2025) examine implementation arrangements within the context of China. Just as with world regions, the Special Issue also extends beyond the “usual” policy fields. Di Mascio et al. (2025) explore the dual-level implementation structures in the context of economic policy and economic recovery organizations. Dallara and Lacchei (2025) focus on the implementation of migration (asylum) policies.

Lastly, our special issue offers several contributions focusing on implementation as the dependent variable. Di Mascio, Natalini, and Profeti examine the interplay between EU timetable pressures and internal political dynamics in shaping and reshaping implementation arrangements. Nesti and Graziano (2025), in turn, explore how policy legacies and feedback mechanisms influence implementation structures and practices.

In conclusion, this special issue contributes significantly to the field of policy implementation by addressing identified gaps and offering fresh perspectives on implementation structures and arrangements. Through an array of studies focusing on various levels of governance and utilizing diverse methodologies, our contributors have expanded the geographical and thematic scope of existing research. By exploring lesser-studied regions like Asia and policy fields beyond the common focus areas, these papers offer valuable insights into the multifaceted nature of implementation structures. Whether examining the dynamics within the European Union or delving into the intricacies of economic and migration policies, the studies shed light on how different contexts and pressures influence implementation arrangements. Additionally, the special issue highlights the importance of treating implementation structures as both explanatory and dependent variables, thereby enhancing our understanding of the factors shaping their design and functioning. While some research gaps remain, the collective efforts within this issue advance the study of policy implementation, encouraging future research to further explore these complex and critical elements of public policy.

作为制度的实施安排:评估与展望

Mattia Casula (University of Bologna, [email protected])

Yves Steinebach (University of Oslo & LMU Munich, [email protected])

导论

2007年，德国政府通过了育儿假福利计划。尽管这是一项联邦级社会政策,但建立其实施结构却是德国各州(Länder)的责任。各州选择了截然不同的实施安排,结果也各不相同。在巴登-符腾堡州，实施工作委托给州银行,该银行专门为此建立了专用基础设施。在不来梅市,该计划由社会福利办公室管理。在前一种情况下,实施工作进展顺利、高效。然而,在后一种情况下,政策计划的实施出现了严重的延误,因为这些责任被加到了本已不堪重负的行政部门上。这导致父母在孩子出生后要等待长达四个月才能收到第一笔财务付款(Adam et al. 2019)。从本质上讲,这让年轻的父母只能靠一份收入挣扎度日。

这个例子生动地表明,实施安排的选择和设计实际上是“公共政策的基本经验要素”(Schneider and Sidney 2009, p. 104),尤其是在行政资源似乎已经因任务数量不断增加、自身能力有限而捉襟见肘的时候(Fernández-i-Marín, et al. 2024)。世界各国政府都在努力应对气候变化、移民和日益加剧的不平等等重大挑战。公共政策是解决这些复杂问题的主要工具。然而,这些政策的制定往往会带来行政负担,因为需要彻底实施和执行(政策)。因此,为了在如此艰难的时期减轻公共行政的压力,确保实施过程的高效运作至关重要。通过优化这些结构,政府能避免不必要政策的泛滥,从而精简一系列举措来有效应对当前问题。

尽管实施结构和安排(或由Sager和Gofen(2022)提出的“实施政体”)至关重要,但文献中的一些缺陷阻碍了该研究领域的进一步发展。实施安排的当前研究存在一些盲点,后者阻碍了合适解决方案的开发。虽然文献对实施安排的跨时间动态提供了一些见解,但我们对不同安排选择的影响因素知之甚少。具体而言,为何不同情境下的政府会选择不同的实施安排,即使是针对类似的政策措施?是什么决定了特定安排的选择?此外,这种选择对公共政策的有效性有何影响?现有的学术研究几乎没有回答这些关键问题。

在主题为“大挑战时代下的实施安排”特刊的导论部分,我们简要而系统地概述了有关实施结构的文献,并指出了某些差距和潜在的偏见。值得注意的是,这些文献重点关注个别案例、环境和气候政策、以及美国和欧洲等某些世界地区。最后,我们将展示本期特刊中的文章如何应对其中一些不足之处。尽管仍然存在一些差距,但我们相信,本期特刊背后的集体努力已大大推动了实施结构和安排的研究。

实施安排的概念及其分析

实施安排和结构长期以来一直是公共政策和公共管理研究领域的关注点。辩论的焦点则是,公共政策通常由“单一组织”执行(Peters, 2014, p. 132),还是需要“多组织分析视角”(Hjern and Porter, 1981, p. 201)才能全面了解实施过程(Sætren and Hupe, 2018)。此外,一些学术文章研究了这些实施安排中涉及的行动者类型(例如政府、企业和非营利组织)如何随时间推移而变化(Hall and O'Toole, 2000)。大量文献表明,实施安排越来越多地涉及来自公共和私营部门的多个行动者(Thomann et al., 2018; Steinebach, 2021)。

我们从以下假设开始:所有政策都需要一些制度安排,以将抽象的政策理念和愿望转化为旨在改变政策对象行为的现实行动(May 2015)。根据Hjern和 Porter(1981)提供的定义,我们将实施结构和安排理解为“项目实施者用来实现项目内目标的行政实体”(第211页)。该实体可以包含“来自公共和私人组织的成分集群”(同上),这些成分可能位于同一或不同的政府级别(see also Steinebach 2021; Casula 2022)。这样一来,实施结构确实形成了自己的制度(Peters 2014)。

为了评价公共政策和行政文献中如何应对实施安排和结构的概念,我们进行了一项系统性文献综述。我们从Web of Science中提取了所有包含下列关键词的文章:“实施”和“政策”和“结构”,以及摘要中包含“实施”和“政策”和“安排”。我们的检索针对的是“公共行政”和“政治科学”类别中排名第一和第二四分位数(Q1和Q2)的期刊。总体而言,我们在1990年至2022年的区间内检索了大约1,361篇文章。从这个集合中,我们使用随机数生成器来选择一个子集。我们仔细审视了选定的文章,以确定它们是否真正研究了实施结构,而不是出于不相关的原因巧合地包含这些关键词。这个迭代过程一直持续到我们选定最终的210篇文章,约占初次检索文章总数量的15%。

对于样本中的每一篇文章,我们对一系列要素进行了系统性编码,目的是分析过去几十年来实施安排的应用情况。我们的分析聚焦于五个关键维度:(1)分析层次;(2)所采用的方法;(3)地理区域;(4)政策部门;(5)概念是用作解释项(解释某事的因素)还是被解释项(需要解释的现象)。

在分析第一个维度时,我们聚焦于对每项研究中涉及的政府主要层级进行编码。我们的分析区分了几个治理层级:超国家层级,涉及欧盟或联合国等实体,其中政策的运作超越国界;国家层级,其中研究考察了国家政府如何采纳和实施政策;次国家层级,即州层级,涉及对“管理其管辖范围内政策实施的区域政府”的分析;地方层级,涉及市政或社区治理,以理解地方当局和机构如何实施政策和项目。此外,我们留意了每次分析中涉及的政府层级数量。虽然一些研究主要集中在一个层面,但其他研究也考虑跨多个层面的相互作用或比较。

在研究所采用的方法时,我们确定了每项研究使用的研究方法,最初区分了定性、定量和混合方法。然而,我们的分析表明,这些论文通常严重倾向于一种方法论,要么是定性的,要么是定量的,很少将两者结合起来。

为了对地理区域进行编码,我们集中于各大洲之间的广泛区别。具体而言,我们将这些地区确定并归类为北美、拉丁美洲、欧洲、非洲、亚洲和澳大利亚。

为了描述所涵盖的政策领域,我们采用了一种更具归纳性的方法。首先,我们记录了文中概述的政策领域的描述。然后,我们将它们分为更广泛的类别,包括气候/环境/水/能源政策;福利/社会政策;基础设施/城市/住房政策;卫生政策;金融/财政/经济政策;法律和秩序政策;教育政策;技术和竞争政策;发展政策;渔业/农业/粮食政策;安全/国防政策;以及移民政策。

对于最后一个维度,我们编码了“实施结构是被用作解释因素还是被当作因变量”。这种方法帮助我们了解研究的重点是使用这些结构来解释不同结果,还是分析一系列影响结构本身的因素。在第一种情况下,我们研究了实施结构如何阐明某些现象,以及这些结构的哪些具体方面被用于解释。在第二种情况下,我们探究了实施结构的哪些方面正在被解释,以及哪些因素导致了这些结构的特征。有些论文不属于这两类中的任何一类,而是讨论一系列用于评价实施结构的一般考虑因素。我们将这些论文标记为“概念性”文章。

图1展示了我们从文献综述中获得的核心见解。它表明,大量论文聚焦于地方和国家层面的治理。相比之下,在实施结构和安排方面,对超国家和国际层面的研究要少得多。这与Steinebach等人(2024)的观察结果一致,即国际组织在实施方面往往缺乏能力和结构,因此对超国家实施结构的研究相对较少。我们的分析还发现,大多数实施结构研究都集中在单一治理层面。考虑到普遍的一般性理解,即现代政策实施经常涉及多层次治理系统,这一发现令人惊讶。此外,我们的分析强调,定性方法主导着实施结构研究。考虑到这些定性研究通常更详细,且自然关注的案例较少,实施安排的研究也以单一案例研究而非比较研究为主,这并不奇怪。从地理位置上看,实施安排的研究主要位于欧洲和北美,这两个地区的研究合计占该领域所有论文的约四分之三。这种分布表明存在区域偏见,这种偏见可能会忽视世界其他地区的见解。

在政策实施结构的学术研究领域,少数论文深入探讨了概念,提供了关于其在政策框架中的作用和重要性的理论见解。

通常,实施结构被视为独立变量,用于解释与政策实施相关的各种结果,包括有效性、效率、合法性、信任、公平性和质量,例如管理和问责(Adam et al., 2019)。大多数研究侧重于组织层面的特征,如内部结构、专业化、授权和自主权,以及部门层面的属性,如组织间依赖性、协调需求和碎片化程度。总体而言,对机构或当局的创建以及新兴治理、合作或协作形式的重视程度较低。

很少有研究将实施结构视为因变量,探究某些政府为何设立独立机构以及哪些因素促使这些决策。关于去中心化、权力下放或多层次治理的研究仍然很少。在研究实施结构的研究中,政治因素(包括党派性、利益集团、选举结构和权力)占主导地位,其次是功能性解释,如操作能力、财务能力或个人能力以及具体政策的独特方面。路径依赖或遗留因素较少被考虑。

图2在这些早期见解的基础上阐明了不同研究涵盖的政策领域。它表明,大多数出版物关注气候和环境政策中的实施结构,其次是福利制度和社会政策,以及基础设施和住房、卫生以及金融和经济政策。前两个政策领域的突出性与政策实施的总体分布一致。虽然社会政策在关于政策实施研究的早期贡献中尤为重要(Fernández-i-Marín et al., 2025),但环境政策在欧盟合规研究中一直至关重要(Bondarouk & Mastenbroek, 2018)。

这些从文献分析中得出的见解使我们能够区分实施结构和安排的“典型”观点和“非典型”观点。该领域的“典型”研究通常集中于(1)单一治理层面,通常侧重于地方或国家层面。从方法论上讲,此类研究(2)主要是定性的,通常采用单一案例研究方法来获得见解。这些调查通常在地理上以(3)欧洲和北美等地区为中心。最常研究的政策领域是(4)气候和环境政策。此外,在这些研究中,实施结构通常被视为(5)独立变量,用于解释特定政策的成功或失败。相比之下,采用定量、比较方法、涉及多个政府层面并将重点扩展到欧洲、美国、环境和气候政策等传统领域的研究相对较少。此外,现有的分析很少深入探讨某些政策以特定方式构建的根本原因,这使得我们对“某些实施结构的选择和设计背后的决策过程”的理解存在空白。

本期特刊收录的文章

在上一节中,我们识别了实施结构研究中的几个主要趋势以及不足之处。在本节中,我们将详细探究本期特刊中的不同文章如何促进我们对政策实施结构和安排的理解。表1列出了就前面讨论的五个维度的论文特征。

本期特刊收录了多项研究,这些研究侧重于国家以下(州)层面,探究了各级政府的政策实施安排。例如,Schröder和Watson(2025)系统地描述了参与实施德国水框架的组织。他们阐明了这些结构(因德国各州而异)如何影响这些地区的参与潜力。

同样,本期特刊也包含了几项关于实施结构的定量研究,其中一项结合了定量和定性的见解。Green和Koebele(2025)研究了国家政策实施方法的差异如何影响多层次治理体系中的协调结构和模式,并评估了这些差异对政策实施过程的影响。作者将实施结构的定量映射与由此产生的协调模式的定性信息相结合。特刊还包括几项以比较方式探究实施结构的研究。例如,Ottone和Barbieri(2025)研究了四个欧洲国家(意大利、西班牙、法国和德国)对研究和创新政策的实施安排。与此同时,Dallara和Lacchei(2025)调查了意大利、法国和希腊的庇护上诉实施安排。Nesti、Cittadini和Bassoli(2025)进一步分析和比较了城市级最低收入计划的试点实施方案,并研究了巴塞罗那和乌得勒支的比较情况。

在地理覆盖范围方面,本期特刊不仅包括关注“公共”主题(欧洲和北美)的研究,还探讨了世界其他地区。例如,Waheed(2025)以孟加拉国为例,研究了吸收能力的概念,这是理解资源稀缺的公共部门组织内实施安排的一种独特方法。同样,Ma等人(2025)和Ran等人(2025)都在中国情境下研究了实施安排。与世界地区一样,本期特刊也超出了“通常”的政策领域。Di Mascio、Natalini和Profeti(2025)探讨了经济政策和经济复苏组织情境下的双层实施结构。Dallara和Lacchei(2025)专注于移民(庇护)政策的实施。

最后,我们的特刊提供了几篇将实施作为因变量的文章。Di Mascio、Natalini和Profeti研究了欧盟时间表压力与内部政治动态在影响和重塑实施安排方面的相互作用。Nesti和Graziano(2025)则探讨了政策遗产和反馈机制如何影响实施结构和实践。

总之,本期特刊通过应对已识别的差距并提供有关实施结构和安排的新视角,进而为政策实施领域作出重大贡献。通过一系列侧重于不同治理水平并采用不同方法的研究,我们的作者扩大了现有研究的地理和主题范围。通过探索研究较少的地区(如亚洲)和共同重点领域之外的政策领域,这些论文为实施结构的多面性提供了宝贵的见解。无论是研究欧盟内部的动态,还是研究经济和移民政策的复杂性,这些研究都揭示了不同的情境和压力如何影响实施安排。此外,本期特刊强调了将实施结构视为解释变量和因变量的重要性,从而增强了我们对影响其设计和运作的因素的理解。虽然仍然存在一些研究空白,但本期特刊的集体努力推动了政策实施的研究,鼓励未来研究进一步探索公共政策中这些复杂而关键的要素。

Los mecanismos de ejecución como instituciones: evaluaciones y perspectivas

Mattia Casula (University of Bologna, [email protected])

Yves Steinebach (University of Oslo & LMU Munich, [email protected])

INTRODUCCIÓN

En 2007, el gobierno alemán adoptó el programa de prestaciones por licencia parental. Aunque se trataba de una política social a nivel federal, la responsabilidad de establecer las estructuras para su implementación correspondía a los estados federados alemanes (Länder). Los Länder optaron por modalidades de implementación muy diferentes, con resultados dispares. En el estado de Baden-Württemberg, la implementación se confió al banco estatal, que estableció una infraestructura dedicada específicamente a este fin. En la ciudad-estado de Bremen, la administración del programa estuvo a cargo de las oficinas de bienestar social. En el primer caso, la implementación se llevó a cabo de manera fluida y eficiente. Sin embargo, en el segundo, la implementación del programa de políticas se caracterizó por retrasos significativos, ya que las responsabilidades se sumaron a una administración ya sobrecargada. Esto llevó a un período de espera de hasta cuatro meses después del nacimiento de su hijo antes de recibir su primer pago financiero (Adam et al. 2019). Básicamente, esto dejó a los padres jóvenes luchando con un solo ingreso.

Este ejemplo demuestra claramente que la elección y el diseño de mecanismos de implementación son en realidad “elementos empíricos fundamentales de las políticas públicas” (Schneider y Sidney, 2009, p. 104), especialmente en tiempos en que los recursos administrativos ya parecen estar sobrecargados por un número cada vez mayor de tareas pero con capacidades limitadas (Fernández-i-Marín, et al., 2024). Los gobiernos de todo el mundo se enfrentan a desafíos importantes como el cambio climático, la migración y la creciente desigualdad. Las políticas públicas sirven como las principales herramientas para abordar estas cuestiones complejas. Sin embargo, la producción de estas políticas a menudo introduce cargas administrativas, derivadas de la necesidad de una implementación y cumplimiento exhaustivos. Por lo tanto, para aliviar la presión sobre la administración pública en tiempos tan exigentes, es crucial garantizar que los procesos de implementación funcionen de manera eficiente. Al optimizar estas estructuras, los gobiernos pueden evitar la proliferación de políticas innecesarias, agilizando así los esfuerzos para abordar los problemas prevalecientes de manera eficaz.

A pesar de la importancia fundamental de las estructuras y los mecanismos de implementación, o “política de implementación”, como la denominan Sager y Gofen (2022), varias deficiencias en la literatura impiden un mayor avance en esta área de investigación. El estado actual de la investigación sobre los mecanismos de implementación tiene varios puntos ciegos que dificultan el desarrollo de soluciones adecuadas. Si bien la literatura ofrece algunas ideas sobre la dinámica intertemporal de los mecanismos de implementación, sabemos mucho menos sobre los factores que influyen en la selección de diferentes mecanismos. En concreto, ¿por qué los gobiernos en diferentes contextos eligen diversos mecanismos de implementación, incluso para medidas de política similares? ¿Qué determina la selección de mecanismos específicos? Además, ¿qué impacto tiene esta elección en la eficacia de las políticas públicas? Los estudios existentes proporcionan pocas o ninguna respuesta a estas preguntas críticas.

En esta sección introductoria del número especial sobre “Mecanismos de implementación en la era de los grandes desafíos”, ofrecemos un breve y sistemático panorama de la literatura sobre estructuras de implementación, identificando ciertas lagunas y sesgos subyacentes. Cabe destacar que hay un fuerte enfoque en casos individuales, políticas ambientales y climáticas y ciertas regiones del mundo como Estados Unidos y Europa. Concluimos esta introducción mostrando cómo las contribuciones de este número especial abordan algunas de estas deficiencias. Aunque todavía quedan algunas lagunas, estamos convencidos de que los esfuerzos colectivos que subyacen a este número especial han hecho avanzar sustancialmente el estudio de las estructuras y mecanismos de implementación.

EL CONCEPTO DE ACUERDOS DE IMPLEMENTACIÓN Y SU ANÁLISIS

Los mecanismos y estructuras de implementación han sido durante mucho tiempo un tema de preocupación en los campos de la investigación de políticas y administración públicas. El debate central ha girado en torno a si las políticas públicas suelen ser ejecutadas por una “única organización solitaria” (Peters, 2014, p. 132) o si es necesaria una “perspectiva analítica multiorganizacional” (Hjern y Porter, 1981, p. 201) para una comprensión integral del proceso de implementación (Sætren y Hupe, 2018). Además, algunas contribuciones académicas han examinado cómo los tipos de actores involucrados en estos mecanismos de implementación, como organizaciones gubernamentales, empresariales y sin fines de lucro, han cambiado con el tiempo (Hall y O'Toole, 2000). Un cuerpo sustancial de literatura indica que los mecanismos de implementación involucran cada vez más a múltiples actores tanto del sector público como del privado (Thomann et al., 2018; Steinebach, 2021).

Partimos del supuesto de que todas las políticas requieren de algunos mecanismos institucionales para convertir las ideas y deseos abstractos en acciones reales diseñadas para alterar el comportamiento de los destinatarios de las políticas (May, 2015). En línea con la definición de Hjern y Porter (1981), entendemos las estructuras y mecanismos de implementación como la “entidad administrativa que utilizan los implementadores de programas para lograr objetivos dentro de los programas” (p. 211). Esta entidad puede abarcar “grupos de componentes de organizaciones públicas y privadas” (ibid.) que pueden estar ubicados en el mismo nivel de gobierno o en niveles diferentes (véase también Steinebach, 2021; Casula, 2022). De esta manera, las estructuras de implementación forman instituciones por derecho propio (Peters, 2014).

Para evaluar cómo se ha abordado el concepto de estructuras y acuerdos de implementación en la literatura sobre políticas y administración públicas, realizamos una revisión sistemática de la literatura. Extrajimos todos los artículos de la Web of Science que incluían las palabras clave: implementación Y política Y estructura*, así como implementación Y política Y arreglo* en sus resúmenes. Nuestra búsqueda se centró en revistas clasificadas en el primer y segundo cuartil (Q1 y Q2) de las categorías “Administración pública” y “Ciencias políticas”. En total, recuperamos aproximadamente 1.361 artículos entre el año 1990 y 2022. De esta colección, seleccionamos un subconjunto utilizando un generador de números aleatorios. Revisamos cuidadosamente los artículos seleccionados para determinar si realmente abordaban las estructuras de implementación, en lugar de incluir las palabras clave por coincidencia por razones no relacionadas. Este proceso iterativo continuó hasta que compilamos un conjunto final de 210 artículos, que representan aproximadamente el 15 por ciento del conjunto original.

Para cada artículo de nuestra muestra, codificamos sistemáticamente una serie de elementos con el objetivo de analizar la aplicación de mecanismos de implementación en las últimas décadas. Nuestro análisis se centró en cinco dimensiones clave: (1) el nivel de análisis; (2) la metodología empleada; (3) la región geográfica; (4) el sector de la política; y (5) si el concepto se utilizó como un explanans (un factor que explica algo) o un explanandum (un fenómeno que debe explicarse).

Al analizar la primera dimensión, nos centramos en codificar el nivel primario de gobierno abordado en cada estudio. Nuestro análisis distinguió entre varios niveles de gobernanza: el nivel supranacional, que involucra entidades como la Unión Europea o las Naciones Unidas, donde las políticas operan más allá de las fronteras nacionales; el nivel nacional, donde los estudios examinan cómo los gobiernos nacionales adoptan e implementan políticas; el nivel subnacional o estatal, que involucra análisis de los gobiernos regionales que gestionan la implementación de políticas dentro de sus jurisdicciones; y el nivel local, relacionado con la gobernanza municipal o comunitaria para comprender cómo las autoridades e instituciones locales implementan políticas y proyectos. Además, anotamos el número de niveles gubernamentales cubiertos en cada análisis. Si bien algunos estudios se concentran principalmente en un nivel, otros también consideran interacciones o comparaciones entre múltiples niveles.

Al examinar las metodologías empleadas, identificamos los métodos de investigación utilizados en cada estudio, distinguiendo inicialmente entre enfoques cualitativos, cuantitativos y mixtos. Sin embargo, nuestro análisis reveló que los artículos generalmente se inclinaban en gran medida hacia un enfoque metodológico, ya sea cualitativo o cuantitativo, y rara vez integraban ambos.

Para codificar las áreas geográficas, nos concentramos en las distinciones generales entre continentes. En concreto, identificamos y categorizamos las regiones como América del Norte, América Latina, Europa, África, Asia y Australia.

Para captar las áreas de política cubiertas, adoptamos una metodología algo más inductiva. Primero, registramos las descripciones de las áreas de política tal como se describen en el texto. Luego, las agrupamos en categorías más amplias, incluidas las políticas climáticas, ambientales, hídricas y energéticas; políticas sociales y de bienestar; políticas de infraestructura, urbanas y de vivienda; políticas de salud; políticas financieras, fiscales y económicas; políticas de orden público; políticas educativas; políticas tecnológicas y de competencia; políticas de desarrollo; políticas pesqueras, agrícolas y alimentarias; políticas de seguridad y defensa; y políticas migratorias.

En la última dimensión, codificamos si las estructuras de implementación se utilizaron como factores explicativos o si se trataron como variables dependientes. Este enfoque nos ayudó a entender si el estudio se centró en el uso de estas estructuras para explicar diversos resultados o en el análisis de los factores que dan forma a las estructuras mismas. En el primer caso, analizamos cómo las estructuras de implementación aclaran ciertos fenómenos y qué aspectos específicos de estas estructuras se utilizan para esa explicación. En el segundo caso, exploramos qué aspectos de las estructuras de implementación se están explicando y qué factores explican las características de estas estructuras. Algunos artículos no entran en ninguna de estas dos categorías, sino que analizan consideraciones generales para evaluar las estructuras de implementación. Los hemos etiquetado como contribuciones "conceptuales".

Figura 1 ilustra las principales conclusiones extraídas de nuestra revisión bibliográfica. Muestra que un número significativo de artículos se centran en los niveles local y nacional de gobernanza. Por el contrario, los niveles supranacional e internacional se examinan mucho menos en lo que respecta a las estructuras y los acuerdos de implementación. Esto coincide bien con la observación de Steinebach et al. (2024) de que las organizaciones internacionales a menudo carecen de la capacidad y las estructuras para la implementación, lo que hace que los estudios de las estructuras de implementación supranacionales sean relativamente raros. Nuestro análisis también revela que la mayoría de los estudios de las estructuras de implementación se concentran en un solo nivel de gobernanza. Este hallazgo es sorprendente, considerando la comprensión general generalizada de que la implementación de políticas modernas con frecuencia implica sistemas de gobernanza multinivel. Además, nuestro análisis destaca que los enfoques cualitativos dominan el estudio de las estructuras de implementación. Considerando que estos estudios cualitativos suelen ser más detallados pero naturalmente se centran en menos casos, no es sorprendente que el estudio de los acuerdos de implementación también esté dominado por estudios de casos únicos en lugar de comparativos. Geográficamente, los estudios sobre acuerdos de implementación se sitúan predominantemente en Europa y América del Norte, que en conjunto representan aproximadamente las tres cuartas partes de todos los artículos en el campo. Esta distribución sugiere un sesgo regional que puede pasar por alto información proveniente de otras partes del mundo.

En el ámbito de la investigación académica sobre las estructuras de implementación de políticas, un número limitado de artículos profundizan en debates conceptuales y ofrecen perspectivas teóricas sobre sus funciones y su importancia dentro de los marcos de políticas.

Por lo general, las estructuras de implementación se examinan como variables independientes que se utilizan para explicar diversos resultados relacionados con la implementación de políticas, como la eficacia, la eficiencia, la legitimidad, la confianza, la equidad y la calidad, como la gestión y la rendición de cuentas (Adam et al., 2019). La mayoría de los estudios se centran en las características a nivel organizacional, como las estructuras internas, la especialización, los mandatos y la autonomía, así como en los atributos a nivel sectorial, como las dependencias interorganizacionales, la necesidad de coordinación y los niveles de fragmentación. En general, se hace menos hincapié en la creación de agencias o autoridades y en las formas emergentes de gobernanza, cooperación o colaboración.

Son pocos los estudios que tratan las estructuras de implementación como variables dependientes, que exploran por qué ciertos gobiernos establecen agencias independientes y qué factores motivan esas decisiones. La investigación sobre la descentralización, la devolución de competencias o la gobernanza multinivel sigue siendo escasa. En los estudios que investigan las estructuras de implementación, predominan los factores políticos (como el partidismo, los grupos de interés, las estructuras electorales y el poder), seguidos de explicaciones funcionales como la capacidad operativa, financiera o personal y los aspectos singulares de políticas específicas. La dependencia de la trayectoria o los factores heredados se consideran con menos frecuencia.

Figura 2 se basa en estos conocimientos previos e ilustra las áreas de políticas cubiertas en varios estudios. Revela que la mayoría de las publicaciones se centran en las estructuras de implementación de las políticas climáticas y ambientales, seguidas por el estado de bienestar y la política social, así como en la infraestructura y la vivienda, la salud y la política financiera y económica. La prominencia de las dos primeras áreas de políticas es coherente con la distribución general de la implementación de políticas. Si bien la política social fue particularmente significativa en las primeras contribuciones a la investigación sobre la implementación de políticas (Fernández-i-Marín et al., 2025), la política ambiental ha sido fundamental en los estudios sobre el cumplimiento de la UE (Bondarouk y Mastenbroek, 2018).

Estos conocimientos derivados de nuestro análisis de la literatura nos han permitido diferenciar entre perspectivas “típicas” y más “atípicas” sobre las estructuras y los mecanismos de implementación. Un estudio “típico” en este ámbito generalmente se concentra en (1) un solo nivel de gobernanza, a menudo centrándose en el nivel local o nacional. Metodológicamente, estos estudios son (2) predominantemente cualitativos, a menudo utilizando un enfoque de estudio de caso único para obtener conocimientos. Estas investigaciones se centran con frecuencia geográficamente en regiones como (3) Europa y América del Norte. Las áreas de políticas que se examinan con mayor frecuencia son (4) las políticas climáticas y ambientales. Además, dentro de estos estudios, las estructuras de implementación suelen considerarse (5) variables independientes, utilizadas para explicar el éxito o el fracaso de políticas específicas. En contraste, los estudios que adoptan metodologías cuantitativas y comparativas, abordando múltiples niveles de gobierno y extendiendo su enfoque más allá de Europa, Estados Unidos y campos tradicionales como la política ambiental y climática, son relativamente escasos. Además, los análisis existentes rara vez profundizan en las razones subyacentes por las que ciertas políticas se estructuran de maneras específicas, lo que deja lagunas en nuestra comprensión de los procesos de toma de decisiones detrás de la selección y el diseño de ciertas estructuras de implementación.

CONTRIBUCIONES A ESTE NÚMERO ESPECIAL

En la sección anterior, identificamos varias tendencias dominantes, así como deficiencias en la investigación sobre las estructuras de implementación. En esta sección, ofrecemos una exploración detallada de cómo las diversas contribuciones de este número especial hacen avanzar nuestra comprensión de las estructuras y los mecanismos de implementación de políticas. La Tabla 1 presenta las características de los documentos en las cinco dimensiones analizadas anteriormente.

En este número especial se presentan varios estudios que se centran en el nivel subnacional (estatal) y que exploran los mecanismos de implementación de políticas en todos los niveles de gobierno. Por ejemplo, Schröder y Watson (2025) trazan un mapa sistemático de las organizaciones involucradas en la implementación del marco del agua en Alemania. Ilustran cómo estas estructuras, que difieren según los estados alemanes (Länder), afectan el potencial participativo dentro de estas regiones.

De manera similar, el Número Especial incluye varios estudios cuantitativos sobre las estructuras de implementación, uno de los cuales combina perspectivas tanto cuantitativas como cualitativas. Green y Koebele (2025) examinan cómo las variaciones en los enfoques de implementación de políticas estatales influyen en la estructura y el modo de coordinación dentro de los sistemas de gobernanza multinivel, y evalúan el impacto que estas diferencias tienen en los procesos de implementación de políticas. Los autores combinan un mapeo cuantitativo de las estructuras de implementación con información cualitativa sobre los modos de coordinación resultantes. El Número Especial también incluye varios estudios que exploran las estructuras de implementación de manera comparativa. Por ejemplo, Ottone y Barbieri (2025) examinan los acuerdos de implementación de políticas de investigación e innovación en cuatro países europeos: Italia, España, Francia y Alemania. Mientras tanto, Dallara y Lacchei (2025) investigan los acuerdos de implementación de las apelaciones de asilo en Italia, Francia y Grecia. Nesti, Cittadini y Bassoli (2025) analizan y comparan más a fondo los esquemas piloto de implementación de programas de ingresos mínimos a nivel de ciudad, examinando la comparación de anuncios en Barcelona y Utrecht.

En términos de cobertura geográfica, este Número Especial no solo incluye estudios centrados en temas “comunes” (Europa y América del Norte), sino que también explora otras regiones del mundo. Por ejemplo, Waheed (2025) investiga el concepto de capacidad de absorción como un enfoque distintivo para comprender los mecanismos de implementación dentro de las organizaciones del sector público con escasez de recursos, utilizando Bangladesh como estudio de caso. De manera similar, tanto Ma et al. (2025) como Ran et al. (2025) examinan los mecanismos de implementación en el contexto de China. Al igual que con las regiones del mundo, el Número Especial también se extiende más allá de los campos de políticas “habituales”. Di Mascio, Natalini y Profeti (2025) exploran las estructuras de implementación de doble nivel en el contexto de las organizaciones de política y recuperación económicas. Dallara y Lacchei (2025) se centran en la implementación de políticas de migración (asilo).

Por último, nuestro número especial ofrece varias contribuciones centradas en la implementación como variable dependiente. Di Mascio, Natalini y Profeti examinan la interacción entre las presiones de la UE en materia de calendario y la dinámica política interna a la hora de configurar y reconfigurar los mecanismos de implementación. Nesti y Graziano (2025), a su vez, exploran cómo los legados de políticas y los mecanismos de retroalimentación influyen en las estructuras y prácticas de implementación.

En conclusión, este número especial contribuye significativamente al campo de la implementación de políticas al abordar las brechas identificadas y ofrecer nuevas perspectivas sobre las estructuras y los mecanismos de implementación. A través de una serie de estudios centrados en varios niveles de gobernanza y utilizando diversas metodologías, nuestros colaboradores han ampliado el alcance geográfico y temático de la investigación existente. Al explorar regiones menos estudiadas como Asia y campos de políticas más allá de las áreas de enfoque comunes, estos artículos ofrecen valiosas perspectivas sobre la naturaleza multifacética de las estructuras de implementación. Ya sea examinando la dinámica dentro de la Unión Europea o profundizando en las complejidades de las políticas económicas y migratorias, los estudios arrojan luz sobre cómo los diferentes contextos y presiones influyen en los mecanismos de implementación. Además, el número especial destaca la importancia de tratar las estructuras de implementación como variables explicativas y dependientes, mejorando así nuestra comprensión de los factores que configuran su diseño y funcionamiento. Si bien aún quedan algunas lagunas en la investigación, los esfuerzos colectivos dentro de este número hacen avanzar el estudio de la implementación de políticas, alentando la investigación futura para explorar más a fondo estos elementos complejos y críticos de la política pública.